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监管沙盒:金融科技创新与监管匹配的新探索!中国版如何设计?

来源:互联网点击: 发布时间:2020-06-14 15:52

胡滨,法学博士,金融学博士后,博士生导师。中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任、金融法律与金融监管研究基地主任。主编《中国金融监管报告》(蓝皮书)10部;发表学术论文80余篇;出版有关中国金融监管英文著作两部,译著1部。主要研究领域:金融监管与金融风险、资产证券化、普惠金融、互联网金融与金融科技。

当前,金融科技推动金融创新,成为全球跨界融合创新的典型代表,新技术、新业态、新理念正深刻改变金融服务的供给体系。但是,机遇与挑战并存。金融科技发展及其相关创新对金融服务供给结构、供求匹配以及风险布局等带来了实质性变化,对金融监管体系带来了更为显著的监管挑战,金融创新和金融监管的平衡问题十分突出。《理论周刊》就如何寻求金融科技创新与金融监管匹配的问题,专访了中国社会科学院金融研究所副所长胡滨研究员。胡滨认为,金融科技创新是提升国际金融核心竞争力的重要支撑力量,监管沙盒是寻求金融科技创新与金融监管匹配的重要政策探索,政府应该在监管沙盒中发挥基础性的引导作用,而监管豁免或监管弹性是监管沙盒实施的重要保障。

《金融时报》记者:为什么说金融科技创新是提升国家金融核心竞争力的重要支撑力量?

胡滨:金融科技是金融与科技结合的新理念。当金融和科技真正融合,移动互联、人工智能、大数据、云计算、区块链等技术真正应用于金融体系的期限转换、信用转换、收益转换以及风险转换之中,金融科技不仅延伸、升级并创新了金融服务理念、思维、流程及业务,更重要的是,金融科技在金融体系中凸显了资源要素整合功能。

金融科技是国际金融市场金融创新的主导驱动力之一,是全球跨界融合创新的典型代表,是各个经济体金融体系竞争力的着力点。目前主要的金融科技包括大数据、云计算、区块链、人工智能、数字货币和生物识别等,应用领域涵盖了支付、交易结算、信贷、零售银行、投资理财和保险等。金融科技引领的技术进步具有多重性和重叠性,凸显了技术创新及协同增效作用,并在重塑全球经济和国际金融体系。

《金融时报》记者:金融科技创新给金融体系带来新发展动力的同时,又带来哪些风险?

胡滨:金融科技创新与传统金融创新存在显著差异,同时金融科技创新具有多样风险的特殊性,金融科技创新对金融监管体系的挑战更加多元,带来的金融创新与金融监管的权衡问题更为凸显。从金融科技发展特征与传统监管范式的适配性来看,在金融科技发展进程中,金融科技以其跨界化、去中介、分布式、智能化等特点给现有金融监管体系带来了重大的挑战。

比如,跨界化主要体现在三个方面:一是金融科技至少跨越了技术和金融两个部门。二是金融科技中的金融业务可能跨越了多个金融子部门。三是金融科技业务可能跨越国境并涉及多个监管主体。金融科技的跨界化是行业层面甚至是体系层面的跨界,比金融领域的综合化经营更加复杂。随着金融与科技的融合发展,金融市场与金融产品的跨界化会导致监管边界的模糊与重叠,从而产生监管真空与监管漏洞,给金融监管体系带来深远影响,甚至存在更为显著的系统重要性问题或系统性风险。

由于金融科技创新具有跨界性、去中介以及自伺服等差异化特征,在金融科技创新没有推向市场之前,了解科技与金融融合引致的内在关联性,剖析混业经营可能导致的监管漏洞或灰色地带,对于控制风险水平特别是防范系统性金融风险或危及社会稳定的风险是极其必要的。为此,需要一个更多市场主体参与、更多应用场景假定和更多金融监管观察的机制才能观察、测试以及评估金融科技的潜在影响。

《金融时报》记者:监管沙盒作为一种创新与风险权衡的监管探索,它具体的内涵和功能是什么呢?

胡滨:监管沙盒是金融监管当局为金融科技创新提供一个时间和范围有限的模拟测试机制。英国是金融科技创新支持最为显著的经济体,是监管沙盒的最早实践者。在2014年英国金融市场行为监管局的政策咨询中,金融科技创新就成为了核心的政策议题。英国金融行为管理局创新改革的主要目标是鼓励金融体系进行创新,为金融服务提供新的业务模式,为企业和消费者提供更加便捷和高效的服务,同时使得英国在全球金融体系竞争中保持持续的竞争力。监管沙盒就是在英国政府上述考量下提出的。现已引入该机制的金融监管当局对监管沙盒的解释与实践虽有所不同,但大致都是对英国监管沙盒机制的借鉴、发展与创新。

监管沙盒对于追踪金融科技业务发展和风险演进的路径、填补金融监管缺位是非常有益的,监管沙盒具有传统金融监管体系所没有的、与金融科技创新相匹配的重要特质。

首先,小范围监管沙盒试验就能激发监管敏捷性。比如,基于第三方支付的金融业务拓展、数据集聚、客户归集等可能引发的风险,对于特定金融科技业务相关的流动性缓释要求、资本充足率要求和内在关联性考察等,都可以在沙盒试验中直接触发监管者的敏捷反应。

其次,沙盒机制为创新者和监管者提供金融创新潜在风险的一种“可视化”机制。金融科技创新者和监管者可以在沙盒试验中考察金融机构、科技企业甚至其他类型参与方的创新机制、业务跨界、内在关联、风险传导和监管短板等,观察金融科技创新如何开展有别于传统金融机构的跨界业务架构、去中介化机制以及去中心化体系等。

再次,沙盒机制为隐私保护和数据安全提供了一种可控的测试空间。监管沙盒为金融监管部门的规制适用性尤其是金融科技生态体系下的消费者保护和数据保护要求提供一种可控但又接近市场运行现状的模拟环境。

最后,沙盒机制对于金融科技的跨部门监管协调提供一种验证条件。强化对金融科技实体的数据隐私、消费者保护和数据共享的监管是需要跨部门协同合作的,各个部门的职责和合作要点需要在金融科技业务尚未全面展开就充分考证或测试,沙盒机制为此提供了一种可行性。还有,沙盒机制对于提升金融监管机构对技术的认知和监管科技水平,提供了重要的“事前监管”基础。

《金融时报》记者:除了英国,还有哪些经济体进行了监管沙盒探索?您对监管沙盒的总体评价是什么呢?

胡滨:海外监管当局对于金融科技发展、创新及监管匹配提出了较多的改革思考和探索,英国、新加坡、澳大利亚、加拿大、中国香港、越南、马来西亚、荷兰等经济体都进行了监管沙盒的探索。各个经济体监管沙盒的政策框架根据自身金融科技和监管体系的情况而定,均存在一定的差异性,比如在政策的适用机构范围大小、具体政策目标和适用领域等方面各国都根据自身情况实施了不同的设计方案。其中,新加坡提出的监管沙盒制度很大程度上沿袭了英国的规范,澳大利亚推出的监管沙盒主要以申请许可证的模式运行,中国香港则结合本地区分业监管的特点,对银行、证券、保险业分别设置监管沙盒,形成了一个主体三支柱的监管沙盒体系。

总体而言,从各经济体监管沙盒实践来看,监管沙盒包容性和主动性监管理念有助于企业实现创新方案,提高合规能力,并一定程度上减轻了创新产品或服务面市后的监管成本。另外,监管沙盒在增加金融监管的专业性、前瞻性和技术性以及提供更为丰富的监管工具等方面也发挥了积极作用。但是,监管沙盒依然存在无法忽略的局限性,比如测试时限、应用空间、监管适用等与现实的情形存在实质性差别。

为了深入了解国际社会在监管沙盒的政策实践,更好地服务国内监管沙盒创新,我们金融研究所组织中青年科研骨干从金融科技发展状况、监管沙盒机制的行业背景、政策框架、运行机制以及政府职能等方面对英国、澳大利亚、新加坡、中国香港、加拿大、泰国、马来西亚和荷兰等经济体的监管沙盒实践进行梳理归纳、总结提炼和比较,并在此基础上结合中国金融科技的发展状况,提出中国版监管沙盒的顶层设计。具体的,可以参见中国金融出版社刚刚出版的《监管沙盒:理论框架与国际经验》一书。

胡滨:在监管沙盒实践中,政府的引导作用是非常重要的。政府在金融科技发展中的作用十分显著,对于监管沙盒的框架设计和机制起到了决定性作用,是一种主动作为的政策理念。综合各个经济体的政策实践,政府主要在以下四个方面发挥作用:一是金融科技创新促进原则以及重点领域设定;二是监管沙盒运行机制设计、实施与调整;三是金融科技监管的理念、框架、工具甚至制度的适度调整;四是建立政府与业界的共同合作及交流机制。

从目前各经济体的实践来看,监管沙盒机制的设立和发展基本是一个自上而下的逻辑,政府引导功能十分凸显。最为典型的经济体是英国、澳大利亚和新加坡,三个经济体的政府在金融科技创新促进和金融服务体系与现代技术融合上发挥了重要的引导作用。英国首相办公室、英格兰银行、英国政府科学办公室等机构认为数字经济在未来是国际竞争力的重要体现,政府应该加以主导。新加坡更是将金融科技创新作为其塑造全球智慧金融中心的基本战略,强调监管者利用新兴技术创造一个监管新环境,对于提升金融创新水平和全球竞争力是一个基础性工作。澳大利亚监管当局指出,数据战略与公共数据政策、2020数据链接政策等政府全局性战略是一致的,数据战略对于强化澳大利亚的全球优势具有实质性作用。

监管者的监管豁免或监管弹性是监管沙盒实施的重要保障。各经济体对支付清算、信用转换、数字货币、资产管理、跨境资金转移、保险、金融咨询等业务创新以及大数据、云计算、分布式技术、机器学习、人工智能、监管科技等技术创新进行了监管沙盒测试。监管当局不断对监管沙盒各项要素和运行机制进行完善,形成了比较全面的监管沙盒实施体系,如此广泛的领域得以在沙盒测试,主要是相关监管当局对监管法律、体制机制、限制性监管、监管豁免及消费者保护等进行匹配性改进或创新,不断完善金融科技创新的监管体系。

胡滨:在新冠肺炎疫情冲击下,金融科技、数字普惠金融的作用十分突出,金融科技创新的动力将进一步加速。金融科技及数字化金融加速了消费者习惯的转变,我国互联网普及率明显进一步提升,金融服务数字化水平明显提升,“数字鸿沟”将加速缩小。商业模式的数字化转型提速,企业商业行为在发生巨大的转变,开始拥抱、迎接、启动自己的数字化转型。数字金融助力治理体系和治理能力现代化。我们国家提出推进国家治理体系和治理能力现代化建设。什么是治理体系和能力现代化?具体表现是什么?新冠肺炎疫情给了一个很好的答案。大家天天在关注疫情最新数字和动态,习惯了看舆情信息和辟谣信息,用手机定位查询高危小区,现在又在使用“健康码”,这背后事实上都是政府在进行数字化转型,政府管理和国家治理在数字化转型。

在此情形下,金融科技创新监管应该更加具有前瞻性、包容性和针对性,通过加速推进监管沙盒等监管创新,利用新兴的监管科技技术,营造更好的数字普惠金融发展环境和监管环境,尤其强化对疫情冲击严重地区的家庭、企业和社会的金融服务创新,继续通过技术手段强化内部疫情反弹和外部疫情输入等风险管理,利用金融科技和数字化服务更好地实现疫情防控、民生保障、复工复产和经济恢复。

近年来,金融科技在新兴技术支撑下蓬勃发展,新的产品、业务和模式层出不穷。金融科技为金融发展注入新活力的同时,也为金融安全带来新挑战。对金融监管部门而言,如何在鼓励金融创新和防范金融风险之间实现有效平衡始终是一个严峻的考验,而由英国提出的监管沙盒成为多个经济体寻找监管新平衡的一个重要尝试。目前,我国金融科技行业发展水平快、涉及范围广,金融科技监管领域的相关制度也在不断完善,已基本具备实施监管沙盒制度的基础条件。未来,可通过借鉴国际经验,在结合我国目前金融科技监管改革实践的基础上,依据国情,逐步构建与金融科技创新相匹配的监管沙盒制度体系。

监管沙盒是一个“安全空间”,在这个安全空间内,金融科技企业可以测试其创新的金融产品、服务、商业模式和营销方式,而不用在相关活动碰到问题时立即受到监管规则的约束。综合各经济体监管沙盒机制的框架、工具和进展,相较于现有监管体制,监管沙盒具有三个重要特征。第一,监管沙盒具有时限性。现有监管机制对金融科技创新的监管模式属于事后监管,而监管沙盒的作用时间是在金融科技创新推向市场之前的测试阶段。第二,监管沙盒的运作更具包容性和灵活性。现有监管机制的重点在于要求创新符合所有已定规则,而监管沙盒则主要站在创新公司的角度,在保证消费者权益的原则下,就不同个案提供其能够提供的便利,以便促成创新走向市场。第三,监管沙盒的监管理念更具主动性。在作用方式上,现有监管机制遵循的是一种相对被动的监管逻辑,而监管沙盒机制则基于监管者与企业之间的沟通,是一种相对主动的监管理念。

从各经济体的监管沙盒实践来看,监管沙盒能够有效促进创新,并缓释创新引致的风险和监管问题。需要注意的是,监管沙盒依然存在目前无法忽略的局限性,监管者责权边界、收益风险权衡、监管技术(Regtech)的应用、安全空间与现实状况的差异、微观监管与宏观审慎的协调等问题使得监管沙盒的发展存在一定的不确定性,且监管的有效性也需要进一步观察。

从必要性角度来看,随着金融科技的蓬勃发展,引入监管沙盒机制符合我国金融科技发展的现实需要。一方面,我国金融科技发展迅猛,相关投资额在全球保持领先地位,且在某些领域,如人脸识别、人工智能等方面已经走在了世界前列,这客观上要求必须通过监管来推动金融科技的进一步创新和规范发展。另一方面,我国现有金融监管框架更多是一种风险处置的政策措施,遵循被动式监管逻辑,尚未形成金融科技监管的长效机制;与此同时,金融科技的多元化发展对监管技术提出了更高要求,单一、事后的金融行业监管规则,已难以满足金融科技快速发展的监管需求。因此,亟须引入监管沙盒等新型监管工具,填补现有监管体系与金融创新的“鸿沟”。

从可行性角度来看,我国具备实施监管沙盒机制的现实基础。一是沙盒监管机制与现行监管机制是相融的,其恰恰解决了现有监管体制解决不了的问题,比如混业经营与分业监管的制度性错配,因而是对现有监管体系的有益补充。二是沙盒监管是局部试点、先行先试而非全面打破,符合我国改革开放的一贯思路,有关改革开放试点的管理经验可以与实施监管沙盒相结合,完善沙盒机制的设计,提高沙盒机制的针对性、可操作性和有效性。

从金融监管改革实践来看,我国已取得了一些局部性、阶段性的突破,在北京市率先开展的金融科技创新监管试点更是表明我国在建立金融科技监管规则体系方面取得实质性进展。2020年4月,央行宣布继续在上海等6市(区)扩大金融科技创新监管试点。一系列政策出台和制度创新为打造全国性的监管沙盒制度积累了宝贵经验。然而,中国版本的监管沙盒机制探索之路依然任重道远。除了国际经验中存在的监管者责权边界等协调问题,在国内实施监管沙盒机制还有两个重大挑战:一是监管沙盒的实施对监管资源提出了较高要求,需要监管部门之间以及跨部门的协调;二是监管沙盒的实施缺乏法律依据,尚没有明确的保障机制。

监管沙盒为创新促进与风险管理的融合提供了一种新的范式,我国金融监管当局应运筹帷幄,注重顶层设计、机制建设和流程规划,创设中国版监管沙盒。

在政策主体方面,以国务院金融稳定发展委员会为法定核心政策主体,作为监管沙盒的发展规划主体、政策制定主体和政策协调主体。在金融稳定发展委员会下,创设专司监管沙盒计划的金融科技创新中心,作为监管沙盒计划的具体执行主体,统筹、实施、规范、评估相关的金融科技创新项目。在监管沙盒运行的主体关系上,需要注重三个重要关系的统筹:一是创新中心与微观监管主体的关系。我国现有的行政审批体制下,产品创新需要经过监管部门的认可,因而协调好二者关系对于测试成功项目的实施和推广至关重要。二是创新中心与行业自律机构的关系。在创新促进的过程中,要充分发挥行业自律组织的作用。三是创新中心与申请进入监管沙盒的各类机构的关系。创新中心在对申请机构创新提供支持的同时,还需考虑外溢效应,特别是对于现有的监管体系以及消费者保护的影响,以实现创新项目推广和风险管理把控的有效平衡。

在内部机制设计方面,应注重五个方面的创新。一是项目准入标准,应制定金融科技沙盒监管的微观标准,比如可基于金融科技的金融属性和科技属性双重标准来遴选测试企业和项目。未来沙盒机制成熟后,甚至可以采用负面清单模式来促进金融科技企业的项目申请和创新发展。二是运行管理机制,包括测试期内的项目监管、测试工具的设计等内容。比如,在项目监管方面,可设立监管对象和沙盒机制的客观监管标准,制订监管沙盒的详细计划将监管的流程透明化、标准化;在测试工具设计方面,可吸收借鉴监管沙盒的限制性授权、监管豁免和免强制执行函等新兴监管措施,丰富测试工具,增强监管柔性。三是消费者保护机制,厘清现有监管制度与监管沙盒计划在消费者保护上的关联与差异,制定适应监管沙盒项目创新的消费者保护机制。四是政策协调机制,建立健全监管沙盒项目实施的政策协调机制,发挥国务院金融稳定发展委员会的协调、沟通、统筹作用,明晰各主体在项目申请、测试、评估与退出以及后续应用中的职责,充分发挥各主体在沙盒机制中的作用。五是评估及退出机制,通过构建专业、客观的第三方评估机制以及完备的退出计划,进一步强化监管沙盒机制的意义和功能。

在运作流程方面,可大致设置为申请、测试以及评估和市场推广四个阶段。在申请阶段,适合进入沙盒的项目开发者向创新中心提出申请,创新中心依据沙盒的准入标准,以及申请项目的创新性、风险控制等综合评估结果,对申请项目进行遴选审核。如果通过审核,则需要向实体监管部门进行备案,并共同确定项目测试方案。在测试阶段,测试项目封闭运行,即投资者数量有限,项目本身有限,风险可控,消费者保护机制也要强于普通的没有进入沙盒的项目。经过一定测试期限的运转后,条件成熟的项目可退出沙盒。在评估阶段,引入第三方评估机制,对退出项目进行重新评估,如通过,则到监管部门进行审批。在此过程中,各个监管部门可开设创新审批通道,简化已通过沙盒测试的项目审批流程。最后,经创新中心和监管部门审批后,项目可向市场推广。

值得注意的是,单纯的监管沙盒机制可能无法完全覆盖金融科技创新的风险,需要构建一个长期、动态视角的金融科技监管长效机制,以缓释金融科技创新引致的风险与监管问题。一是要转变监管理念。在金融科技发展进程中,金融科技以其跨界化、去中介、分布式、智能化等特点给现有金融监管体系带来了重大的挑战,原有的被动式、响应式的静态监管已不适应金融科技发展的需要,监管者应转变监管理念,树立主动性、包容性、适应性、功能性、协调性监管理念。二是要引入监管新模式。监管科技是能够有效解决监管合规性要求、提高数据收集和管理能力的新技术,在金融监管机构和金融从业机构中均有显著的应用价值。现有监管部门亟须跟随金融科技的发展步伐,建立健全监管科技系统,实现金融监管的专业性、统一性和穿透性。三是要强化底线思维和风险意识。防止发生系统性金融风险是金融工作的根本性任务和永恒主题。随着金融科技的发展,金融科技运用产生的长尾效应在一定意义上改变了金融供给曲线和需求曲线均衡的位置,长尾客户的成员规模和业务规模也使其较易发生系统性影响,因而需要监管当局对系统性风险和系统重要性进行重新审视和再界定,构建一个能够有效应对由于科技进步所导致的金融风险的系统性应对框架。

(胡滨系中国社会科学院金融研究所副所长、国家金融与发展实验室副主任;张羽系中国社会科学院金融研究所博士后)

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